A NEMZETI ÉS ETNIKAI KISEBBSÉGI JOGOK

ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSA

1051 Budapest, Nádor utca 22.

Telefon: 475-7149

 

Ügyszám: 5236/2007.

Ügyintéző: dr. Magicz András

 

 

A települési önkormányzatok képviselő-testületeiben biztosított kisebbségi kedvezményes mandátumról

 

 

A települések többségében a nemzeti és etnikai kisebbségi közösséghez tartozó választópolgárok számaránya nem teszi lehetővé, hogy a választójog általános szabályai szerint mandátumot szerezzenek a helyi önkormányzat képviselő-testületében.

 

Az Országgyűlés a kisebbségek képviselethez fűződő jogának érvényesülése érdekében ezt a hátrányt 1994 és 2005 között a kedvezményes mandátumszerzés lehetőségének biztosításával mérsékelte.^[1] 

 

A kislistás választási rendszerben – vagyis a 10 ezer fő alatti településeken - kisebbségenként egy-egy jelölt bekerülhetett a képviselő-testületbe, ha több szavazatot ért el a mandátumszerzéshez egyébként szükséges legkisebb szavazatszám felénél. A vegyes választási rendszerben a kisebbségi kompenzációs lista egy kedvezményes mandátumra volt jogosult, ha begyűjtötte a mandátumszerzéshez szükséges legkisebb szavazatszám több mint egynegyedét. A kedvezményes mandátum igénybevételére mind a két választási rendszerben akkor volt lehetőség, ha az általános szabályok szerint az adott kisebbség egyetlen képviselője sem került be a képviselő-testületbe.

 

Az Alkotmánybíróság 809/B/1998. AB határozatában megállapította, hogy a kedvezményes mandátumszerzés lehetőségének biztosítása „pozitív diszkriminációs tartalmú” szabály, mely nem sért alkotmányos jogokat.

 

Ezzel egyértelművé vált, hogy a kisebbségi kedvezmény beilleszthető a többségi szavazat elvére, illetve az arányos képviselet biztosítására épülő önkormányzati választójogi rendszer keretei közé.

Az 1998. és a 2002. évi választások során azonban bebizonyosodott, hogy ez a jogintézmény – törvényi biztosítékok nélkül – súlyos visszaélésekre ad alapot. Jelentős számban kerültek be a települési önkormányzatok testületeibe olyan álkisebbségi jelöltek, akik semmilyen módon nem kötődtek ahhoz a közösséghez, amelynek képviseletét vállalták. A kedvezményes mandátumszerzéshez elegendő volt, ha a jelölt egy formális nyilatkozatot tett arról, hogy el kívánja látni valamely kisebbségi közösség képviseletét. Az sem volt tehát vizsgálható feltétel, hogy az adott településen ténylegesen élnek-e az állítólagosan képviselni kívánt közösséghez tartozók.

 

A visszaélések ellen csak a választójogi szabályok pontosításával lehetett fellépni. Az Országgyűlés 2005. június 13-i ülésén olyan törvénymódosítást fogadott el, amelynek értelmében a települési kisebbségi önkormányzat legtöbb szavazattal megválasztott képviselője – meghatározott szavazatarány elérése esetén – a helyi önkormányzat képviselő-testületének tagjává válhatott volna. Az Alkotmánybíróság azonban ezt a rendelkezést 34/2005. (IX. 29.) AB határozatával – még a törvény kihirdetése előtt – alkotmányellenessé nyilvánította. A döntés indokolása szerint ez a szabályozás nem az egyetlen lehetséges megoldás a kisebbségek képviseletének biztosítására, eltér a választójog egyenlőségének elvétől, korlátozza a kisebbséghez nem tartozó választópolgároknak a helyi önkormányzati képviselők megválasztására vonatkozó alapjogát, továbbá nincs összhangban a demokratikus legitimáció követelményével.

 

Az Országgyűlés továbbra is fenn kívánta tartani ezt a jogintézményt, és a 81/2005. (X. 19.) OGY határozatban kinyilvánította, hogy még a 2006. évi önkormányzati választások előtt megalkotja a kedvezményes mandátumszerzés törvényi szabályait. A határozat mögé valamennyi képviselőcsoport felsorakozott, és arról 297 igen szavazattal, 2 tartózkodással, ellenszavazat nélkül döntöttek. A Kormány által kidolgozott normaszöveg ennek ellenére nem jutott el a szavazásig, mert a parlamenti képviselőcsoportok nem tudtak megegyezni az Európai Unió polgárainak kisebbségi jelöltként való indulása kérdésében.

 

A 2006. évi helyi önkormányzati általános választásokat ezért olyan szabályozás alapján tartották, amely a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény (Nektv.) megalkotását megelőző időszakig lépett vissza. A választásokon nem indulhattak független kisebbségi jelöltek, a kisebbségi szervezetek jelöltjeit pedig semmilyen kedvezmény nem illette meg. Ennek következtében a kisebbségi közösségek számos településen elveszítették a szavazati joggal járó intézményesített képviseletüket a helyi önkormányzatok testületeiben.

A választási eredmények ismeretében az országos kisebbségi önkormányzatok, illetve az általuk képviselt közösségek egységesen kérik, hogy az Országgyűlés – a szükséges korrekcióval – állítsa vissza a kedvezményes mandátumszerzés lehetőségét.

 

A kisebbségi kedvezményes mandátum intézményével egyetértek, azonban alapvető követelménynek tartom, hogy a törvényhozó olyan garanciákat fogalmazzon meg, amelyek alkalmasak a választási visszaélések kizárásra.

 

A törvényi biztosítékok meghatározásakor abból indokolt kiindulni, hogy a helyi önkormányzati mandátumért induló kisebbségi jelölt megválasztásában nem pusztán a képviselni kívánt kisebbségi közösség tagjai, hanem az adott település minden választópolgára jogosult részt venni. Alkotmányossági követelmény azonban, hogy a választójogi törvényeknek közvetlen kapcsolatot kell biztosítaniuk a kisebbségi közösség és a képviseletüket vállaló jelölt, illetve megválasztott képviselő között. Ez az elvárás akkor teljesül, ha a kisebbségi jelöltek a képviselni kívánt kisebbségi közösségtől kapják a felhatalmazást a választáson való részvételre. A legitimáció megszerzésére tehát a jelöltállítás folyamatában van lehetőség.

 

E követelmény érvényesülését biztosíthatják az alábbi megoldások:

 

1) Kisebbségi jelöltet csak kisebbségi jelölő szervezet állíthat.

 

A kisebbségi közösség általi legitimáció megteremtésének egyik lehetséges módja, hogy kizárólag kisebbségi jelölő szervezetek indíthatnak kisebbségi jelöltet. A kisebbségi jelölő szervezet fogalmát a hatályos választójogi törvények tartalmazzák, ezt a definíciót lenne indokolt alkalmazni a helyi önkormányzati választásokon is.

 

Ez a szabályozás álláspontom szerint nem jelentené a választhatóság jogának alkotmánysértő korlátozását. Az Alkotmánybíróság ugyanis több határozatában kimondta: az Alkotmány „nem biztosít alanyi jogot arra, hogy mindenki, aki passzív választójoggal rendelkezik és képviselő kíván lenni, pusztán a saját akaratelhatározásából a választásokon jelöltként elinduljon”.

 

Mindebből következően nem vetne fel alkotmányossági aggályokat, ha az önkormányzati választásokon független jelöltek nem indulhatnának kedvezményes mandátumra jogosult kisebbségi jelöltként. Ez a tilalom összhangban lenne azzal, hogy a kisebbségi önkormányzati választásokon sem vehetnek részt független jelöltek.

Ennek a szabályozásnak az az előnye, hogy jól illeszkedne a hatályos választójogi rendelkezésekhez. Kiküszöbölné ugyanakkor azt a problémát is, amely Nektv. és a választójogi törvények eltérő személyi hatályából adódik. Jelenleg a jogi értelemben vett kisebbségi közösségeknek kizárólag magyar állampolgárok lehetnek a tagjai, miközben az Európai Unióhoz csatlakozott kisebbségi anyaországok polgárainak aktív és passzív választójoga van a helyi önkormányzati választásokon.

 

Ez a megoldás lehetővé tenné, hogy az Európai Unió polgárai a települési önkormányzati választásokon az identitásuknak megfelelő kisebbség képviseletét vállalva induljanak, abban az esetben is, ha a közösség saját önkormányzatának megválasztásában nem működhetnek közre. Ez a különbségtétel álláspontom szerint nem vetné fel az alkotmányos jogok sérelmét.

 

Az Alkotmánybíróság – elsőként a 35/1991. (VI. 20.) AB határozatban kifejtett –megállapítása szerint „meghatározott életviszonyok, illetőleg tényállások ellentétes – vagy az értelmezéstől függően ellentétes – törvényi rendezése önmagában nem jelent alkotmányellenességet. Az ilyen rendezés alkotmányellenessé csak akkor válik, ha az egyben az Alkotmány valamely rendelkezésének a sérelmével is együtt jár, vagyis, ha az ellentétes tartalmú szabályozás anyagi alkotmányellenességhez vezet, tehát például ha a rendelkezések valamelyike meg nem engedett diszkriminációt, egyéb alkotmányellenes helyzet megteremtését, vagy alkotmányos alapjog korlátozását eredményezi”. (…) A jogállamiság elvéből nem következik, hogy az azonos szintű jogszabályok közötti normakollízió kizárt. (…) Alkotmányellenesség megállapítására ezért törvényi rendelkezések kollíziója miatt csak akkor kerülhet sor, ha ezen alkotmányos elvek vagy jogok valamelyike megsérül annak folytán, hogy a szabályozás ellentmondása jogszabály-értelmezéssel nem oldható fel és ez anyagi alkotmányellenességhez vezet, vagy ha a normaszövegek értelmezhetetlensége valamely konkrét alapjogi sérelmet okoz”.

 

A kisebbségi önkormányzati választások során alkotmányossági követelmény, hogy kizárólag a kisebbségi közösségek tagjai rendelkezzenek az aktív és a passzív választójoggal. A helyi önkormányzati választások alkotmányos alapja ezzel szemben a magyar és az uniós állampolgárokat megillető általános választójog. A két önkormányzati rendszer között közjogi értelemben lényeges különbség van, amely abban is megnyilvánul, hogy a képviselők megválasztásához szükséges demokratikus legitimáció a választópolgárok eltérő csoportjától származik. Nem tartom ezért aggályosnak, ha a jogalkotó nem azonos feltételeket támaszt a helyi önkormányzati választáson induló kisebbségi jelöltekkel, illetve a kisebbségi önkormányzati képviselő-jelöltekkel szemben.

E megoldás hátránya azonban, hogy nem zárná ki teljes körűen a visszaéléseket, hiszen a valós közösségi legitimációval nem rendelkező, ún. „álkisebbségi szervezetek” jelöltjei továbbra is kedvezményes módon szerezhetnének mandátumot.

 

Javaslom ezért az alábbi kiegészítő szabály alkalmazását is.

 

2) A kisebbségi jelöltek a törvényben meghatározott arányú vagy számú kisebbségi választópolgár ajánlásával indulhatnak a választásokon.

 

A hatályos szabályozás szerint kislistás, illetve egyéni választókerületi képviselőjelölt az lehet, akit az adott választókerület választópolgárainak legalább 1%-a jelöltnek ajánlott. A megyei választókerületben listát állíthat az a jelölő szervezet, amely a választókerületben lévő települések választópolgárai legalább 0,3%-ának ajánlását összegyűjtötte.

 

Kisebbségi jelöltek esetében indokoltnak tartanám annak előírását is, hogy a nyilvántartásba vételhez szükséges ajánlások törvényben meghatározott százalékát a kisebbségi választói jegyzékbe felvett választópolgároktól kell gyűjteni. (Konkrét arányszámra még nem teszek javaslatot, ezt előzetesen az országos kisebbségi önkormányzatokkal szeretném egyeztetni.)

 

Támogatnám ugyanakkor azt is, hogy a kisebbségi kedvezményes mandátum csak akkor legyen kiosztható, ha az adott településen legalább 30 főt felvettek a kisebbségi választói jegyzékbe. Ez lenne a biztosítéka annak, hogy az adott településen van olyan kisebbségi közösség, amely képviseletének ellátása indokolja az általános választójogi szabályoktól való eltérést.

 

Amennyiben a jogalkotó további garanciát is szükségesnek tart, megfontolásra ajánlom az alábbi javaslatot is.

 

3) A kisebbségi jelöltnek szerepelnie kell a kisebbségi választói jegyzékben.

 

Ez a megoldás a kisebbségi önkormányzati választások lebonyolítására létrehozott jegyzéket rendelné alkalmazni a helyi önkormányzati választásokon. A gyakorlatban azt jelentené, hogy csak azok a jelöltek juthatnak be kisebbségi kedvezményes mandátum révén a helyi önkormányzatok testületeibe, akiket a képviselni kívánt közösség a jegyzékbe vételi eljárás során a tagjaként elismer.

 

E szabályozás hátránya ugyanakkor, hogy kizárólag a Nektv. személyi hatályának bővítése mellett biztosíthatná az uniós polgárok számára a kisebbségi jelöltként való indulás lehetőségét a helyi önkormányzati választáson.

A kedvezmény mértékének meghatározásakor indokoltnak tartom a korábbi szabályozás átvételét. Ennek megfelelően kislistás választás esetén a mandátumszerzéshez az általános szabályok szerint szükséges legkisebb szavazatszám legalább feléhez, a vegyes választási rendszerben e szavazatszám legalább egynegyedéhez kötném a kedvezményes mandátumot.

 

Javaslataimat az alábbiakban összegzem:

 

Indokoltnak tartom, hogy a helyi önkormányzati választásokon kizárólag kisebbségi jelölő szervezetek állíthassanak jelöltet. A visszaélések kizárása érdekében javaslom, hogy a jelöltként való nyilvántartásba vételhez az ajánlások törvényben meghatározott százalékát a kisebbségi választói jegyzékbe felvett választópolgároktól kelljen begyűjteni. Megfontolásra érdemesnek tartom annak átgondolását is, hogy a kisebbségi jelöltnek szerepelnie kelljen a településenként vezetett kisebbségi választói jegyzékben.

 

A kedvezmény mértékét a korábbi szabályozásnak megfelelően javaslom visszaállítani.

 

A kisebbségi kedvezményes mandátum kérdésében még nem alakítottam ki végleges álláspontomat, előzetesen egyeztetni kívánok az országos kisebbségi önkormányzatok vezetőivel is.

 

Budapest, 2007. november 20.

 

 

Dr. Kállai Ernő