Megyei Közgyűlés elnökének

 

 

Tisztelt Elnök Úr!

 

 

Tájékoztatom, hogy több, a kisebbségi közösség képviseletének ellátásával kapcsolatos kérdésben kérte intézkedésemet a területi kisebbségi önkormányzat elnöke.

 

I. A panaszos elsőként azt kifogásolta, hogy nem egyértelmű, mely esetekben vehet részt a megyei önkormányzat közgyűlésének zárt ülésein.

 

A 2007. június 27-én megkötött együttműködési megállapodás szerint: „a kisebbségi önkormányzat elnöke tanácskozási joggal részt vehet a közgyűlés és a kisebbségi ügyekkel foglalkozó szakbizottság ülésein, a meghívót, előterjesztéseket részére a Hivatal megküldi. A szószóló a megyei közgyűlés zárt ülésein a saját kisebbségét érintő ügyek tárgyalásakor is tanácskozási jogot élvez”.

 

A panasszal kapcsolatos álláspontom kialakításához a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény (Nektv.) és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) rendelkezéseinek együttes értelmezése szükséges.

 

A Nektv. 30/N. § (3) bekezdése kimondja, hogy a települési kisebbségi önkormányzat elnöke a helyi önkormányzat képviselő-testületi ülésén tanácskozási joggal vesz részt.

 

Az Ötv. 23. § (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a helyi önkormányzati bizottság határozatképességére és határozathozatalára a képviselő-testületre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni.

 

A fenti rendelkezésekből következően a települési kisebbségi önkormányzat elnökét tanácskozási jog illeti meg a települési önkormányzat képviselő-testületének és bizottságainak nyílt ülésén, függetlenül attól, hogy az adott kisebbséget közvetlenül érintő napirendi pontot tárgyalnak-e.

A Nektv. 30/R. §-ában foglaltak szerint a területi kisebbségi önkormányzatra a települési kisebbségi önkormányzat jogállására és szerveire vonatkozó szabályokat megfelelően alkalmazni kell. A területi kisebbségi önkormányzat elnöke tehát jogosult a megyei önkormányzat közgyűlésének és bármely bizottságának nyílt ülésén tanácskozási joggal részt venni.

 

A már megkötött együttműködési megállapodás nincs összhangban a hivatkozott törvényi rendelkezésekkel, mert csak a közgyűlés és a kisebbségi ügyekkel foglalkozó szakbizottság ülésein biztosít tanácskozási jogot a területi kisebbségi önkormányzat elnöke számára.

 

Eljárásom során áttekintettem az együttműködési megállapodás zárt ülésre vonatkozó rendelkezéseit is.

 

Az előző választási ciklusokban jelentősen nehezítette a kisebbségi közösség képviseletének hatékony ellátását, hogy az Ötv. csak a szószólót említette a települési önkormányzat képviselő-testületének és bizottságának zárt ülésén részvételre jogosultak között. A korábbi szabályozás szerint szószólónak a települési önkormányzati képviselők választásán legtöbb szavazatot elért kisebbségi jelölt minősült. Emiatt számos településen a zárt üléseken nem biztosították annak lehetőségét, hogy a kisebbségi önkormányzat elnöke élhessen tanácskozási jogával.

 

A jogalkotó ezt a problémát az Ötv. 12. (7) bekezdésének módosításával kívánta megoldani. E rendelkezés értelmében „a települési kisebbségi önkormányzat elnöke az adott kisebbség helyi szószólójává válik. Amennyiben nem tagja a képviselő-testületnek, annak ülésein tanácskozási joggal részt vehet”.

 

Nehezíti azonban a jogértelmezést, hogy míg az Ötv. 12. § (5) bekezdése általános jelleggel biztosít részvételi jogot a szószóló részére, addig a Nektv. 40. § (1) bekezdés a) pontja ezt látszólag „leszűkíti” a képviselő-testület (közgyűlés), illetőleg bármely bizottság „kisebbséget érintő napirendjének” tárgyalására, ideértve a zárt üléseket is.

 

Álláspontom szerint a területi kisebbségi önkormányzat elnökének szószólóként gyakorolt tanácskozási joga az alábbi tárgykörökhöz kapcsolódik:

 

1) A kisebbségi önkormányzat a kisebbségi közösséget megillető jogosultságok érvényesítésére, a kisebbségek érdekeinek védelmére és képviseletére, a kisebbségi közügyek önálló intézésére jön létre. A területi kisebbségi önkormányzatot az elnök képviseli.

Ebből következően, ha a települési önkormányzat a kisebbségi kulturális autonómia megvalósításával – így különösen az oktatással, valamint az anyanyelv és a hagyományok ápolásával, az építészeti és egyéb tárgyi emlékek megőrzésével– kapcsolatos kérdéseket tárgyal, akkor a kisebbségi elnök számára szószólói minőségében a zárt üléseken is biztosítani kell a részvétel jogát. Különösen így van ez akkor, ha a közgyűlés vagy a bizottság ülésén olyan döntést vitatnak meg, amelyhez kapcsolódóan a kisebbségi önkormányzatot egyetértési vagy véleményezési jog illeti meg. Az együttdöntési jog gyakorlásának ugyanis az az alapvető feltétele, hogy a kisebbségi önkormányzat rendelkezésére álljanak a testületi álláspont kialakításához szükséges információk. A szószóló kizárása a megyei önkormányzat zárt üléseiről lényegében a kisebbségi autonómia tartalmának „kiüresítéseként” lenne értékelhető.

 

2) A Nektv. 40. § (6) bekezdése kimondja, hogy a „kisebbség jogait, kötelezettségeit érintő önkormányzati rendelet megalkotása, illetőleg a kisebbség helyzetét általánosan befolyásoló intézkedés meghozatala előtt a hatáskörrel rendelkező önkormányzati szerv köteles a szószóló véleményét kikérni”.

 

Ennek a rendelkezésnek az a helyes értelmezése, hogy az elnök szószólóként nem csupán a Nektv-ben biztosított kollektív kisebbségi jogokkal szoros kapcsolatban álló napirendi pontok megvitatásában vehet részt. A közgyűlés által tárgyalt kérdések jelentős része – így különösen a törvényben kötelezően előírt, illetve önként vállalt feladatok ellátásához kapcsolódó döntések – szükségszerűen érintik az adott megye kisebbségi közösségét is, indokolt tehát, hogy az ülésen részt vehessen a szószóló.

 

A „kisebbség helyzetét általánosan befolyásoló intézkedés” olyan széles kategória, amelybe például az egészségügyi és szociális feladatok ellátásával, az épített és a természeti környezet védelmével, a megyei és térségi területrendezéssel, az idegenforgalommal, továbbá a térségi foglalkoztatási feladatok és a szakképzés összehangolásával kapcsolatos kérdések is beletartoznak.

 

(Csak zárójelben jegyzem meg: a Nektv. hivatkozott rendelkezése formálisan ugyan a szószóló számára biztosít véleményezési jogot, indokolt azonban, hogy ne pusztán a személyes álláspontját közölje, hanem előzetesen egyeztessen a kisebbségi önkormányzat testületével is.)

 

Abban az esetben, ha a kisebbségi szószóló részt vesz a közgyűlés vagy a megyei önkormányzat bizottságának zárt ülésén, szükségszerűen megismerhet személyes adatokat is. Ám miután a részvétel jogát törvény biztosítja, ez nem tekinthető a személyes adatokhoz való jogellenes hozzáférésnek.

Amint azt az adatvédelmi biztos 2007. április 4-én kelt állásfoglalásában kifejtette: nem ellentétes a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény rendelkezéseivel, ha a szószóló részt vesz a képviselő-testület zárt ülésein. A szószóló ugyanakkor köteles betartani az adatvédelmi törvény és más jogszabályok titokvédelmi rendelkezéseit, és a megismert adatokat nem hozhatja nyilvánosságra, nem élhet vissza azokkal.

 

Álláspontom szerint a megyei önkormányzat közgyűlése és a területi kisebbségi önkormányzat közötti együttműködési megállapodás zárt ülésre vonatkozó rendelkezései megfelelnek a törvényi előírásoknak. Szükséges azonban, hogy a megyei önkormányzat szervei a megállapodás gyakorlati alkalmazása során a „kisebbséget érintő ügy” fogalmát – a jogalkotó szándékával összhangban – a lehető legszélesebben értelmezzék.

 

II) A panaszos sérelmezte azt is, hogy a megyei önkormányzat nem hozott létre önálló kisebbségi bizottságot. A Művelődési, Kisebbségi, Ifjúsági és Sport Bizottságban a területi kisebbségi önkormányzatok képviselői nem kaptak helyet, sőt a közgyűlés egyetlen roma külsős tagot sem választott meg.

 

A jogszabályok elemzésének az lehet a kiindulópontja, hogy az önkormányzáshoz való alkotmányos jog egyik alapvető eleme a szervezetalakítás szabadsága. Az Alkotmány 44/A. §-a és az Ötv. 1. § (6) bekezdése egyaránt deklarálja, hogy a helyi önkormányzatok a törvényi keretek között maguk alakíthatják ki a szervezetüket és a működés rendjét. Ennek része, hogy az Ötv. 22. § (1) bekezdésében foglaltak szerint a „képviselő-testület határozza meg a bizottsági szervezetét és választja meg a bizottságait”.

 

A szervezetalakítási szabadság azonban nem korlátlan, törvény előírhatja az önkormányzati bizottság megalakítását. Ilyen rendelkezés az Ötv. 74. § (3) bekezdése, amely kimondja: „ha a megyében területi kisebbségi önkormányzat alakul, a megyei közgyűlés köteles megalakítani kisebbségi ügyekkel foglalkozó bizottságát, amelynek munkájában a megyei kisebbségi önkormányzat elnöke tanácskozási joggal vesz részt”.

 

A jogszabályok tételesen nem mondják ki, hogy a kisebbségi bizottság tagjainak megválasztásához ki kellene kérni a kisebbségi önkormányzat egyetértését vagy legalább véleményét, ám ez a kötelezettség levezethető a Nektv. és az Ötv. rendelkezéseiből.

 

Az Alkotmány 42. §-a értelmében a helyi közügyek intézésének joga a választópolgárok helyi közösségét illeti meg.

Ennek az alapelvnek az érvényesülését szolgálják a demokratikus működés érdekében megfogalmazott szabályok. Ezek közé sorolható az Ötv. 24. § (2) bekezdése, mely kimondja, hogy a bizottságba „indokolt beválasztani a települési kisebbségi önkormányzat tagját”. A kisebbségi önkormányzat elnöke ugyanakkor – a törvényi szabályozás következetlensége miatt – nem lehet a bizottság tagja. Az Ötv. 76. §-a értelmében ezeket a rendelkezéseket a megyei önkormányzatok esetében is alkalmazni kell.

 

A kisebbségi önkormányzat a kisebbségi közösség önigazgatásának közjogi jogalanyisággal felruházott szerve. A területi kisebbségi önkormányzat és a megyei önkormányzat jogi értelemben mellérendelt viszonyban van egymással, meghatározó szerepe van tehát az együttműködésnek a feladataik sikeres ellátása szempontjából. Az együttműködés alapvető területe, hogy a kisebbségi ügyekkel foglalkozó bizottság tagjait illetően a két testület konszenzust alakítson ki.

 

A kisebbségi önkormányzat egyik legfontosabb jogosultsága, hogy törvényben meghatározott esetekben befolyásolhatja a települési önkormányzat döntéseit. A Nektv. 24/E. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés alapján „a kisebbségi önkormányzatok a kisebbségi közügyek intézése érdekében jogosultak az ügyben hatáskörrel és illetékességgel rendelkező önkormányzati szervek eljárásának kezdeményezésére, azoktól tájékoztatást kérhetnek, részükre javaslatot tehetnek”.

 

Annak megítéléséhez, hogy a kisebbségi ügyekkel foglalkozó bizottság tagjainak megválasztása olyan kérdés-e, amely kapcsolódik a kisebbségi közügyek intézéséhez, a megyei önkormányzat szervezeti és működési szabályzatának áttekintése szükséges.

 

A megyei önkormányzat szervezeti és működési szabályzata számos, a kisebbségek helyzetét érintő feladatkört határoz meg a Művelődési, Kisebbségi, Ifjúsági és Sport Bizottság számára, így például:

- jóváhagyja a megyei fenntartású közoktatási, közművelődési, közgyűjteményi és művészeti intézmények szervezeti és működési szabályzatát, munkatervét;

- együttműködési megállapodás megkötését kezdeményezi a sajátos nevelési igényű gyermekek/tanulók ellátásának megoldására, továbbá a pedagógiai szakszolgálati feladatok ellátására, a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozó tanulók iskolai ellátására;

- folyamatosan figyelemmel kíséri a megyei fenntartású közoktatási intézmények, valamint közművelődési, közgyűjteményi és művészeti intézmények működését, közreműködik pénzügyi, gazdasági, törvényességi ellenőrzésükben, véleményezi a munkájukról szóló beszámolót;

- segíti a megyében megválasztott területi kisebbségi önkormányzatok, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségekkel foglalkozó civil szervezetek munkáját, közreműködik programjaik, terveik megvalósításában;

- segíti a nemzeti és etnikai kisebbségek kulturális értékeinek, hagyományainak ápolását;

- figyelemmel kíséri a kisebbség anyanyelvű vagy anyanyelvi nevelését, oktatását végző intézmények tevékenységét, támogatást nyújt nekik;

- elemzi és értékeli a megyében élő nemzeti és etnikai kisebbségek helyzetét, jogainak érvényesülését.

 

Megítélésem szerint a kisebbségi ügyekkel foglalkozó bizottság tagjainak megválasztása olyan kérdés, mely alapvetően érinti a megyei kisebbségek helyzetét. Ez egyértelműen következik abból, hogy ennek a bizottságnak a feladata a kisebbségi érdekek megjelenítése, érvényre jutásuk elősegítése a képviselő-testületben, valamint általában a kisebbséget érintő döntések előkészítése. A területi kisebbségi önkormányzatok ezért jogosultak arra, hogy javaslatot tegyenek a közgyűlésnek a kisebbségi bizottsági tagok személyére.

 

Annak érdekében, hogy a kisebbségi bizottság a feladatkörét kellő hatékonysággal tudja ellátni, szükségképpen együtt kell működnie a kisebbségi önkormányzatokkal. Kérdéses azonban, hogy létrejöhet-e eredményes munkakapcsolat akkor, ha egy olyan megyében, ahol a lakosság jelentős része a kisebbségi közösséghez tartozik, az ő érdekeik képviseletére létrehozott bizottságban nem kapnak helyet a területi kisebbségi önkormányzat képviselői.

 

Ez azért is kifogásolható, mert a törvényhozó a kisebbségi joganyag 2005. évi módosításakor megszüntette a kedvezményes mandátumszerzés lehetőségét. A 2006. évi helyi önkormányzati általános választásokon nem indulhattak független kisebbségi jelöltek, a kisebbségi szervezetek jelöltjeit pedig semmilyen kedvezmény nem illette meg. Ennek következtében a kisebbségi közösségek számos településen elveszítették a mandátumukat a képviselő-testületekben.

 

Ezt a hiányzó képviseleti formát a kisebbségi önkormányzatok nem képesek maradéktalanul pótolni, hiszen a helyi önkormányzatok döntéshozatalában csak közvetve – egyetértési vagy véleményezési jogköreik révén – vehetnek részt. Nem elégséges képviselet az sem, hogy a kisebbségi elnökök tanácskozási joggal részt vehetnek a helyi önkormányzati bizottságok munkájában. Mindaddig, amíg az Országgyűlés nem tesz eleget korábbi határozatának, és megfelelő garanciák mellett nem állítja vissza a kedvezményes mandátumszerzés lehetőségét, alapvető követelménynek tekintem, hogy a képviselő-testületek a kisebbségi ügyekkel foglalkozó bizottságuk külső tagjává válasszák a települési kisebbségi önkormányzatok delegáltját.

A megyében három települési kisebbségi önkormányzat alakult, ezért méltánylandó elvárásnak tartom, hogy a megyei önkormányzat közgyűlése biztosítsa e három közösség szavazati joggal járó intézményesített képviseletét a kisebbségi ügyekkel foglalkozó bizottság döntéshozatalban. A leginkább támogatható megoldás, ha a bizottságban a területi kisebbségi önkormányzatok egy-egy képviselője is helyet kap.

 

A panasz kapcsán a következő intézkedésekre teszek javaslatot.

 

A kisebbségek képviselethez fűződő alkotmányos jogának érvényesülése érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. §-a alapján

 

k e z d e m é n y e z e m,

 

1) az együttműködési megállapodások olyan módosítását, mely szerint a területi kisebbségi önkormányzati elnökök a megyei önkormányzat bármely bizottságának nyílt ülésén tanácskozási joggal részt vehetnek;

 

2) a megyei önkormányzat közgyűlése és bizottságai a három területi kisebbségi önkormányzat szószólói jogköröket gyakorló elnökei számára az általuk képviselt közösséget akár közvetve érintő kérdésekben is biztosítsák a zárt üléseken való részvétel lehetőségét.

 

Annak érdekében, hogy a megyei kisebbségi közösségek megfelelő képviselethez jussnak a megyei önkormányzati döntések előkészítése, illetve meghozatala során, az Obtv. 21. §-a alapján

 

k e z d e m é n y e z e m,

 

hogy a megyei önkormányzat közgyűlése a területi kisebbségi önkormányzatokkal együttműködve tekintse át:

 

1) a Művelődési, Kisebbségi, Ifjúsági és Sport Bizottság alkalmas-e a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott kisebbségi feladatok hatékony ellátására vagy pedig indokolt egy önálló bizottság létrehozása;

 

2) hogyan biztosítható a cigány, a horvát és a német közösségek szavazati joggal járó részvétele a kisebbségi ügyekkel foglalkozó bizottság munkájában.

 

Kérem Elnök Urat, hogy a kezdeményezéseimmel kapcsolatos közgyűlési álláspontról, a megtett vagy tervezett intézkedésekről az Obtv. 21. §-ában foglaltak szerint tájékoztatni szíveskedjék.

 

 

Budapest, 2007. július 5.

 

Tisztelettel:

 

 

Dr. Kállai Ernő